Politique

Le cumul des mandats, acte III

Par 300 voix pour et 228 contre, le projet de loi interdisant le cumul des mandats des parlementaires a été adopté mardi 9 juillet à l’Assemblée nationale. Retour sur une exception française difficile à abolir.

 cumul

« Dans la politique française, le cumul des mandats est la règle »

La victoire n’était pas gagnée d’avance. Comme le soulignait déjà en 1955 Michel Debré, l’un des rédacteurs de la Constitution de la Vème République, la pratique du cumul des mandats est tellement répandue en France qu’elle en est devenue la norme : « Dans la politique française, le cumul des mandats est la règle, c’est pour un parlementaire une infériorité presque insupportable que de ne pas être en même temps chargé d’un mandat local. Telle est la vraie loi ». Il faut sans doute chercher dans les spécificités du système français les causes d’un phénomène qui ne connaît nulle pareille en Europe. Souvent expliquée comme une conséquence de la centralisation française au XIXème siècle, cette pratique s’est renforcée à partir de 1958 pour devenir une constante de la Vème République, en parallèle avec l’instauration d’un régime présidentialiste.

Il a fallu attendre les actes de la décentralisation de 1985 pour qu’une première loi entre en vigueur sous le gouvernement de Laurent Fabius pour limiter le cumul du mandat parlementaire. A peine quinze ans plus tard, en 1998, un deuxième projet de loi présenté sous le gouvernement de Lionel Jospin s’est heurté à davantage de résistances parmi une majorité sénatoriale de droite. Il a échoué à mettre en oeuvre les recommandations du groupe de travail présidé par Philippe Séguin, alors président de l’Assemblée nationale, qui préconisait l’incompatibilité du mandat parlementaire avec les principales fonctions exécutives locales. La loi organique du 5 avril 2000, qui entérine cette deuxième série de restrictions, avait largement été revue à la baisse.

8 députés sur 10 concernés par le cumul des mandats

Malgré ces évolutions législatives, la pratique du cumul du mandat parlementaire n’a pas diminué de manière significative depuis une trentaine d’années. Aujourd’hui, à peine 1/5ème des parlementaires sont titulaires de ce seul mandat, soit 109 députés sur 577 (19%) et 84 sénateurs sur 348 (24%). Le cumul le plus courant concerne les mandats de parlementaire et de maire : ils sont 240 députés et 123 sénateurs à être dans cette situation. Cette « maladie française » ne s’explique d’ailleurs pas tant par l’existence d’un tel phénomène, que par son intensité : chez nos voisins européens, les proportions sont inversées : les parlementaires cumulants représentent au maximum 20% des chambres nationales, soit parce que le cumul est interdit, soit parce qu’il est très peu pratiqué.

Mettre fin au cumul des mandats : une promesse de François Hollande

Cheval de bataille du Parti socialiste, la mise en place d’une loi de non-cumul des mandats était un des engagements de campagne de François Hollande. Dès son arrivée au pouvoir, celui-ci a chargé la commission « de rénovation et de déontologie de la vie publique », présidée par Lionel Jospin, de plancher sur la question. Dans le rapport qu’elle a rendu en octobre 2012, la « commission Jospin » proposait de rendre incompatible le mandat parlementaire avec tout mandat électif autre que le mandat local simple.

 Senat

L’argument principal avancé par les promoteurs du projet de loi est pragmatique tout autant qu’idéologique : le cumul de plusieurs mandats empêche les parlementaires de s’investir pleinement dans l’exercice de leurs prérogatives nationales, ce qui représente in fine une menace pour la démocratie. On se souvient par exemple du vote de la loi Hadopi, où seulement 36 députés étaient présents, soit 6,2% d’une Assemblée supposée représenter le peuple… Une manière de confirmer le constat du constitutionnaliste Guy Carcassonne, selon lequel « ce qui manque à l’Assemblée nationale, ce ne sont pas les pouvoirs, mais les députés pour les exercer ». Si la qualité du travail parlementaire est évidemment tributaire de la présence des principaux concernés en salle, la loi devrait aussi permettre d’apaiser les conflits d’intérêts persistants entre le niveau national et les échelons territoriaux, lors de l’élaboration des lois.

Une difficile abolition

Les tergiversations sur la date d’entrée en vigueur de cette réforme, à l’origine prévue avant les élections municipales de 2014, cachent mal les rebuffades d’une classe politique réticente à mettre fin à cette pratique. Au grand dam des socialistes, le Conseil d’Etat a fini par préconiser une application de la loi en 2017 pour permettre aux députés de terminer leur mandat actuel, et en 2019 pour les députés européens. Le texte adopté le 9 juillet dernier par l’Assemblée nationale interdit ainsi aux députés et sénateurs l’exercice de fonctions exécutives locales. Une mesure à laquelle n’ont pas adhéré les sénateurs qui ont adopté, ce 19 septembre, le projet de loi interdisant le cumul des mandats électifs, mais en s’excluant eux-mêmes du dispositif.

Alix Maisonnave

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