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Déchéance de nationalité : mais que dit le droit ?

Cela fait désormais plus d’un an, depuis les attentats de Paris de janvier dernier, que la déchéance de nationalité s’est installée au cœur du débat public, apparaissant comme l’arme juridique nécessaire pour lutter efficacement contre le terrorisme, et plus particulièrement, contre l’Etat islamique.

Les attentats de Paris du 13 novembre dernier ont renforcé la prédominance de la question. Le débat politique français est depuis deux mois accaparé par le projet de réforme constitutionnelle annoncé par le président de la République française, François Hollande, prévoyant la constitutionnalisation de la déchéance de nationalité pour les personnes condamnées pour acte de terrorisme. L’objectif politique est à l’évidence d’offrir l’image d’un incontestable durcissement de la politique sécuritaire de la France après la grande émotion suscitée par les 130 morts de la sombre fin d’année 2015.

Pourtant très critiquée, cette « mesure hautement symbolique » et dont « l’efficacité n’est pas l’enjeu premier », selon les propos du Premier ministre français Manuel Valls, a été retenue et sera débattue devant l’Assemblée au début du mois de février.

Il n’en reste pas moins que derrière cette sanction se trouve bien l’idée d’un véritablement bannissement de la société d’un individu. Cela explique qu’il est plus raisonnable de s’en remettre à la mesure du droit qu’aux élans politiques pour comprendre le débat.

Définition et historique de la déchéance de nationalité en France

Le juriste Paul Lagarde définit la déchéance de nationalité comme : « la sanction qui consiste à retirer à un individu qui l’avait acquise la nationalité française, en raison de son indignité ou de son manque de loyalisme ». Il s’agit d’une décision gouvernementale sanctionnant l’attitude d’une personne devenue française par acquisition de cette nationalité.

La déchéance de nationalité n’est pas nouvelle en France : elle est née avec l’abolition de l’esclavage en 1848 et visait à sanctionner les Français qui continuaient à pratiquer la traite des êtres humains.

Cette mesure exceptionnelle a ensuite été élargie en période de conflits : au moment de la Première Guerre mondiale, lorsqu’une législation spéciale permettait de déchoir des Français originaires des pays avec lesquels la France était en guerre en cas de trahison, ou sous le régime de Vichy où fut pratiquée la dénaturalisation massive. Depuis, elle a très rarement été usitée. Entre 1999 et 2014, seules dix procédures ont été actionnées. Néanmoins, en 2015, sous l’influence des troubles suscités par les attaques djihadistes, ont été publiées les déchéances de cinq individus, quatre franco-marocains et un franco-turc, condamnés en 2007 du chef d’association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme en raison de leur lien avec le groupe islamique combattant marocain responsable des attentats de Casablanca du 16 mai 2003.

Le régime actuel dans le Code civil français

En l’état actuel du droit français, la déchéance est une mesure prise par décret après avis conforme du Conseil d’Etat, la plus haute juridiction administrative française, qui sanctionne spécifiquement le comportement d’une personne ayant acquis la nationalité, à l’exclusion donc des citoyens nés français. Aussi, les Français ayant acquis la nationalité et n’ayant pas d’autre nationalité ne sont pas concernés en raison de l’impossibilité de rendre une personne apatride, conformément à l’article 15 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme. Sont donc visés par la déchéance de nationalité les binationaux ayant acquis la nationalité française au cours de leur vie.

L’article 25 du Code civil prévoit que la déchéance est encourue dans quatre hypothèses, dont les faits sont considérés comme suffisamment graves : « pour un crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme » (1°), si l’individu est condamné pour certains actes visés par le Code pénal français (2°), s’il s’est soustrait aux obligations du Code du Service national (3°), et enfin, « s’il s’est livré au profit d’un Etat étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France » (4°).

L’article 25-1 du Code civil français précise que la déchéance n’est encourue que si les faits reprochés visés à l’article 25 sont commis dans les dix ans à compter de la date d’acquisition de la nationalité française. Alors, la mesure de déchéance peut intervenir dans un délai de dix ans. Ces deux délais sont notamment portés à quinze ans en cas de terrorisme.

Dans le cercle des constitutionnalistes s’est posée la question de la conformité d’un tel régime au regard du principe d’égalité entre les citoyens français : ceux ayant acquis la nationalité française depuis moins de quinze ans, alors « en sursis », et ceux auxquels elle a été attribuée dès la naissance, dans l’impossibilité de s’en voir priver. Le 23 janvier 2015, le Conseil constitutionnel a toutefois jugé conforme le dispositif tout en précisant, par une incise exempte de toute ambigüité, que ce délai de quinze ans, « ne saurait être allongé sans porter une atteinte disproportionnée à l’égalité entre les personnes et ne concernait que des faits d’une gravité toute particulière ». Ainsi, on a pu légitimement croire que si cette décision ne remettait pas en cause le régime existant, elle interdisait toute modification législative allant dans le sens d’une extension de la déchéance de nationalité.

Utilité contestable de la réforme constitutionnelle en cours ?

Pourtant, le projet de révision constitutionnelle annoncé par François Hollande prévoit précisément l’extension du domaine de la déchéance de nationalité à « tout Français qui a également une autre nationalité », c’est-à-dire à tous les binationaux nés français, ce qui représente entre 3 et 3,5 millions de Français, exclus aujourd’hui du domaine de la déchéance tel que prévu par le Code civil.

Si chacun semble être d’avis qu’une telle extension n’est que d’ordre symbolique dépourvue d’efficience opérationnelle, la question divise et donne lieu à des réactions enflammées dépassant le clivage droite-gauche connu dans le paysage politique français, en ce qu’elle réveille les convictions idéologiques de chacun.

Du point de vue purement juridique, l’utilité pratique de cette réforme est contestable. En effet, le droit français pourrait permettre d’ores et déjà de sanctionner le comportement d’un « mauvais Français » en lui retirant sa nationalité. Cette procédure, prévue à l’article 23-8 du Code civil, peut s’appliquer à tous les ressortissants français. Rien ne semble y faire obstacle, hormis le test de sa conformité à la Constitution française. Le Conseil constitutionnel pourrait-il considérer que la gravité des faits en cause justifie que la mesure puisse avoir pour effet de rendre une personne apatride et ainsi l’appliquer aux djihadistes de Daesh ?

Appréhension de la notion dans les autres pays démocratiques

Loin de ne concerner que la France, la question du recours à la déchéance de nationalité a resurgi avec force pour de nombreux pays européens dont les ressortissants se font les complices de l’islamisme radical ou du terrorisme. Une telle mesure existe dans quinze pays de l’Union Européenne et s’applique généralement, comme en France, aux personnes ayant acquis la nationalité. Néanmoins, elle a récemment été étendue aux binationaux sous la pression des gouvernements conservateurs, notamment au Royaume-Uni suite aux attentats de Londres de 2005, en Belgique et aux Pays-Bas. Tout autrement, si depuis juin dernier la loi canadienne prévoit la révocation de la nationalité de tous les binationaux, le libéral nouveau Premier ministre Justin Trudeau a promis l’abrogation d’une telle loi considérant que « dès que vous rendez la citoyenneté conditionnelle à un bon comportement pour certains canadiens, vous diminuez la valeur de la citoyenneté pour tout le monde ».

Finalement, ajoutée à la sanction pénale, la déchéance de nationalité, en créant des catégories de traitement différenciées entre Français, et en étant susceptible de laisser subsister l’idée qu’un binational n’est pas un Français à part entière mais un potentiel étranger, peut-elle légitimement être le symbole de la lutte contre le terrorisme ? Cela, le droit ne le dit pas.

Ozan Akyürek

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